Rede de Corregedorias e integração da atividade correcional na Administração Federal

A atividade correcional no Executivo federal está atualmente regulamentada pela Instrução Normativa nº 14, de 14 de novembro de 2018, publicada pelo Ministério da Transparência e Controladoria-Geral da União, que assim estabelece:

Art. 3º A atividade correcional deve ser desenvolvida preferencialmente por unidade constituída para este fim, a qual possua atribuição para:

I – realizar juízo de admissibilidade;

II – instaurar, acompanhar e supervisionar procedimentos correcionais;

III – analisar relatórios finais para subsídio técnico da autoridade julgadora, quando couber;

IV – realizar interlocução com órgãos de controle e investigação;

V – gerir informações correcionais;

VI – capacitar e orientar tecnicamente os membros de comissão; e

VII – apoiar a identificação de riscos e vulnerabilidades à integridade.1

Além de fixar os procedimentos, competências e ações relacionadas à atividade correcional, a norma destaca que a supervisão da atividade correcional no âmbito do Poder Executivo federal é executada pelas corregedorias setoriais e pelas Controladorias Regionais da União nos Estados. Um dos objetivos dessa junção é promover o aperfeiçoamento da estrutura e da base normativa para o tratamento da matéria correcional.

Com vistas a aperfeiçoar ainda mais a atividade e na esteira da segunda versão do Programa de Fortalecimento da Atividade Correcional na Administração Pública, a Controladoria-Geral da União – CGU criou a Rede de Corregedorias, que será composta, conforme previsto na Resolução nº 01, de 07 de maio de 2019:

Art. 3º Integram a Rede de Corregedorias como membros:

I – a Corregedoria-Geral da União;

II – as Corregedorias-Gerais dos Estados e do Distrito Federal e órgãos equivalentes no âmbito do Poder Executivo Estadual e Distrital, bem como de outros poderes estaduais que aderirem ao Programa de Fortalecimento de Corregedorias (PROCOR);

III – as Corregedorias-Gerais dos Municípios que sejam capitais dos Estados e órgãos equivalentes, no âmbito do Poder Executivo Municipal, bem como do Poder Legislativo Municipal que aderirem ao PROCOR; e

IV – as Corregedorias de outros Poderes no âmbito da União que aderirem ao PROCOR.2

Conforme determina o inciso III do art. 13 do Decreto no 9.681 de 3 de janeiro de 2019, cabe à Corregedoria-Geral da União, “fomentar a implementação e o desenvolvimento da atividade correcional no âmbito do Poder Executivo federal”. Nesse sentido, a Resolução citada acima também instituiu o Regimento Interno da Rede de Corregedorias, que tem por objetivo fortalecer e integrar as atividades de correição relacionadas à prevenção, à detecção e à apuração de irregularidades, por meio da instauração e condução de procedimentos correcionais, contribuir para a eficiência da gestão pública, bem como fomentar a transparência e o controle da legitimidade dos atos públicos.

O Regimento prevê que a Rede de Corregedorias reunir-se-á ordinariamente duas vezes por ano, preferencialmente nos meses de maio e novembro, presencialmente ou por meio de videoconferência, sendo possível também a convocação de reuniões extraordinárias. O órgão possuirá caixa de e-mails própria e endereço para o recebimento e envio de correspondências, ambos sediados na Corregedoria-Geral da União.

As informações e documentos da Rede de Corregedorias estarão disponíveis no site www.corregedorias.gov.br.

1 MINISTÉRIO DA TRANSPARÊNCIA E CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Instrução Normativa nº 14, de 14 de novembro de 2018. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 155, nº 220, p. 102-105, 16 nov. 2018.

2 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO. Corregedoria-Geral da União. Resolução nº 01, de 07 de maio de 2019. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 157, nº 95, p. 125, 20 maio 2019.

Pagamento por serviços não executados: quem deve ser responsabilizado?

O ordenador de despesas é o agente público responsável por autorizar o pagamento dos serviços prestados à Administração Pública, exarando o despacho para a expedição da ordem bancária, nos moldes da Lei nº 4.320/1964. É consabido que o ordenador deve ter sempre presente, quando vai efetuar um pagamento, que essa é a terceira etapa da realização de despesa – 1ª empenho, 2ª liquidação – e que a mesma já se encontra definida em termos de classificação de contas.

A Lei de Responsabilidade Fiscal não disciplina em seu texto o pagamento das obrigações, exigindo que nas etapas precedentes – autorização e empenho – a adequação orçamentária seja, rigorosamente, verificada.

O primeiro cuidado que o ordenador de despesas deve ter em relação ao pagamento refere-se ao atesto da fatura. O atesto é ato etapa precedente, praticado por outro servidor, e corresponde à liquidação da fatura. Aliás, por maior que seja a unidade administrativa não se deve separar a função de atestar a fatura da função de liquidar a fatura, pois não faz sentido que o gestor do contrato ateste a execução sem indicar com precisão o valor devido. Esta cautela, por óbvio, não se refere a todas as possibilidades de despesas existentes, mas apenas para aquelas referentes a contratos, pois nesse  há a presença de uma fatura que comprove a entrega do produto ou realização de serviço.

A medida se coaduna com o previsto no art. 67 da Lei nº 8.666/1993, que prevê: “a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição”. Surge, assim, a figura do fiscal do contrato.

O fiscal tem a função de verificar a execução do contrato quanto aos aspectos físicos e operacionais. Assim, deve agir de forma proativa e preventiva, observar o cumprimento, pela contratada, das regras previstas no instrumento contratual, buscar os resultados esperados no ajuste e trazer benefícios e economia para o órgão.

Há situações em que, por falhas no processo, o pagamento é efetuado a uma empresa sem que a obra ou serviço tenha sido finalizado. Em tal situação, surge a dúvida que está inscrita no título desse texto: quem deve ser responsabilizado em tais situações?

Em manifestação recente, o Tribunal de Contas da União – TCU pontuou o seguinte:

A responsabilidade pelo débito por pagamento de serviços não executados, mas atestados, deve recair sobre os agentes que têm o dever de fiscalizar o contrato e atestar a execução das despesas, e não sobre a autoridade que ordenou o pagamento.1

No caso concreto, a Corte de Contas acatou a alegação de que os pagamentos foram feitos com base no atesto das faturas, verificando que o ordenador de despesas havia cumprido com o se dever de verificação. O fiscal do contrato, por sua vez, não cumpriu com o seu dever, devendo sofrer as consequências pela irregularidade.

Importante pontuar que o TCU já se posicionou em outras ocasiões no sentido de que o fiscal tem a função de evitar pagamento de serviços não executados e com qualidade insatisfatória e de evitar prejuízo ao erário decorrente de serviços executados com deficiência aparente e por aqueles inexistentes.

Para evitar tais situações, é recomendável que seja feita uma norma específica definindo uma matriz de responsabilidade entre as funções de fiscal do contrato, gestor do contrato e ordenador de despesas, a fim de definir com clareza as funções para fins de eventual responsabilização.

1 TCU. Processo nº 007.416/2013-0. Acórdão nº 929/2019 – Plenário. Relator: ministro Benjamin Zymler.

Sistema informatizado avaliará indicações para cargos no Executivo Federal – parte I

por J. U. Jacoby Fernandes

Desde o início do ano, o Governo Federal iniciou um processo de estruturação de mecanismos para tornar mais transparente e técnica a escolha de profissionais para a ocupação dos cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS e das Funções Comissionadas do Poder Executivo – FCPE na Administração Pública Federal. Em março deste ano, foi publicado o Decreto nº 9.727/2019, no qual o governo estabeleceu os critérios, o perfil profissional e os procedimentos gerais para a indicação destes profissionais.

O decreto permite a realização de processo seletivo para a escolha dos ocupantes de DAS ou FCPE. Nestas situações, poderão ser considerados os resultados de trabalhos anteriores relacionados com as atribuições do cargo ou da função; a familiaridade com a atividade exercida no cargo em comissão ou na função de confiança; a capacidade de gestão; a capacidade de liderança; e o comprometimento do candidato com as atividades do ente público.

As regras não valem apenas para as novas nomeações, mas também para as nomeações realizadas antes da edição da norma. O próprio governo determinou que até 20 de junho de 2019, os órgãos e as entidades exonerarão ou dispensarão os ocupantes dos cargos e das funções que não atenderem aos critérios estabelecidos. Até lá, haverá uma análise dos atuais ocupantes dos cargos para avaliar o enquadramento às regras.

O movimento do governo, assim, é no sentido de buscar maior moralidade, transparência e impessoalidade nas escolhas. Nesta semana, mais um passo foi dado nesse sentido com a criação do Sistema Integrado de Nomeações e Consultas – Sinc, que possibilita o registro, o controle e a análise de indicações para provimento de cargo em comissão ou de função de confiança no âmbito da administração pública federal. A norma que instituiu o sistema dispõe:

Art. 11. O Sinc tem por finalidade o tratamento e a disponibilização de informações para o provimento de cargo em comissão ou de função de confiança cuja indicação tenha sido encaminhada à Casa Civil da Presidência da República.

  • 1º O Sinc deverá:

I – possibilitar a verificação da existência de óbice ao provimento de cargo em comissão ou de função de confiança;

II – registrar e armazenar as indicações para provimento dos cargos de que trata este Decreto;

III – encaminhar os pedidos de pesquisa à Controladoria-Geral da União e à Agência Brasileira de Inteligência do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República para verificação de vida pregressa;

IV – consultar, de forma automatizada, o banco de dados de sanções aplicadas pelas comissões de ética mantido pela Comissão de Ética Pública da Presidência da República; e

V – viabilizar a análise de indicações pela Casa Civil da Presidência da República.1

A norma elenca como informações essenciais para a avaliação da indicação, os dados pessoais, experiência profissional, detalhes sobre eventual vínculo com o serviço público, nome e código do cargo, e identificação do ocupante do cargo ou da função no momento da indicação, entre outras.

O sistema deverá ser utilizado por todos os órgãos da administração pública federal direta, pelas autarquias e pelas fundações públicas para o provimento de cargos de ministro de Estado, cargos de natureza especial, cargos e funções de confiança de nível equivalente a 3, 4, 5 e 6 do Grupo-DAS, além dos  cargos e funções de chefe de assessoria parlamentar, de titular de órgão jurídico da Procuradoria-Geral Federal instalado junto às autarquias e às fundações públicas federais, de chefe de assessoria jurídica e de consultor jurídico.

No Informativo Fórum-Jacoby de amanhã, serão detalhadas as regras para solicitações de informações com base em dados do novo sistema.

1 BRASIL. Decreto nº 9.794, de 14 de maio de 2019. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 157, nº 92, p. 04-06, 15 maio 2019.

Política de desenvolvimento dos agentes públicos e a experiência do Ministério da Economia

por J. U. Jacoby Fernandes

O Ministério da Economia surgiu no início do ano como principal órgão estratégico do novo governo no país. Recebeu da imprensa, o apelido de “superministério” por reunir em uma mesma pasta atribuições dos Ministérios da Fazenda, do Planejamento e Ministério da Indústria e Comércio Exterior, então extintos.

A reunião das diversas funções atendeu a uma proposta de campanha de redução das pastas do Executivo, além de estabelecer uma linha diretiva única para o encaminhamento das ações relacionadas à política econômica nacional. Com as ações subordinadas a apenas um órgão – que conta ainda com sete secretarias especiais –, buscou-se dar maior coerência e integração às políticas voltadas para a abertura da economia pretendida pelo novo governo.

A reunião dos antigos ministérios, entretanto, precisou ser feita com o cuidado de se observar as ações de gestão de pessoas, afinal de contas, são os servidores que atuam para que as políticas públicas se desenvolvam. Compete ao órgão, nesse sentido, promover ações que valorizem o servidor e permita o seu crescimento pessoal e profissional no âmbito da Administração Pública.

Como guia orientativo, a Secretaria de Gestão Corporativa do Ministério da Economia, instituiu a Política de Gestão de Pessoas com a finalidade de estimular o desenvolvimento de seu quadro funcional. A propósito, destaca a Portaria no 268/2019:

Art. 5º A gestão de pessoas orientar-se-á pelos seguintes princípios:

I – gestão integrada com a missão, visão, valores e objetivos estratégicos do Ministério da Economia;

II – aprimoramento das relações de trabalho por meio de práticas transparentes, justas, éticas e que valorizem as pessoas;

III – integração, acessibilidade, inclusão e não discriminação;

IV – gestão participativa, com enfoque no trabalho em equipe e na cooperação;

V – meritocracia, com foco na valorização do desempenho e desenvolvimento profissional;

VI – valorização do servidor, fomentando o seu desempenho e desenvolvimento contínuo; e

VII – promoção da saúde, bem-estar no trabalho e a manutenção de clima organizacional favorável ao desempenho superior.1

Em relação às diretrizes da política, merece destaque o estímulo à capacitação, ao desenvolvimento contínuo e à disseminação do conhecimento; e a utilização efetiva da gestão de desempenho como ferramenta de melhoria dos resultados individual e institucional. Ou seja, é perceptível que há um direcionamento para a efetividade do princípio da eficiência no exercício das funções desses profissionais.

Por meio da mesma norma que instituiu a Política de Gestão de Pessoas, também foi criado o Comitê de Gestão de Pessoas da Secretaria de Gestão Corporativa com a finalidade de assegurar a implementação da Política. Cabe ao comitê definir diretrizes e apoiar a formulação de políticas de gestão de pessoas em consonância com o planejamento estratégico do Ministério da Economia, além de avaliar a efetividade das políticas relativas à gestão e ao desenvolvimento de pessoas; entre outras atribuições.

1 MINISTÉRIO DA ECONOMIA. Secretaria Executiva. Secretaria de Gestão Corporativa. Portaria nº 268, de 06 de maio de 2019. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 157, nº 90, p. 13-14, 13 maio 2019.

Subcontratação em patamar superior ao permitido contratualmente pode configurar fraude à licitação

por J. U. Jacoby Fernandes

A subcontratação consiste na execução de parte do objeto contratado por um terceiro que não participou inicialmente do contrato firmado. A questão de sua utilização nos contratos públicos, em termos práticos, oferece dificuldades, notadamente em razão da evolução de institutos como terceirização de obras e serviços e parcerias firmadas com órgãos públicos.

Regra geral, não se admite a subcontratação nos contratos públicos, ressalvadas as hipóteses expressamente previstas nos editais de licitações e nos próprios instrumentos de acordo. A ideia da subcontratação é permitir que o licitante vencedor execute os serviços mais especializados mediante a contratação de terceiros, porém, sob sua responsabilidade.

Permite-se, inclusive, que os licitantes se habilitem na licitação com a apresentação de atestados daquelas empresas que subcontratará, desde que se comprometam a firmar contrato, exclusivamente, com aquela empresa. Nesse sentido, a validade da subcontratação depende da prévia autorização pelo órgão contratante por escrito e assinada por quem detém competência para firmar aditivo. Tal temática é regulada pelos arts. 72 e 78, inc. VI, da Lei nº 8.666/1993.

A subcontratação sem autorização, configura falta grave e deve ser punida mediante rescisão de contrato, conforme o art. 78 da Lei nº 8.666/1993. O gestor do contrato deve, entretanto, considerar que, embora não previsto no edital e no contrato, em virtude do crescente processo de terceirização, é comum a subcontratação, devendo haver certa flexibilidade na interpretação dos dispositivos legais que regulam este instituto.

De acordo com manifestação do Tribunal de Contas da União, para que haja permissão de subcontratação de parte do objeto, o instrumento convocatório deve trazer regras claras e objetivas, estabelecendo, obrigatoriamente:

  1. a) motivação e presença do interesse público;
  2. b) necessidade de prévia autorização da Administração;
  3. c) especificação das razões do serviço a ser subcontratado e do prazo desejado;
  4. d) especificação do percentual máximo que poderá ser subcontratado, sendo usualmente adotado o limite máximo de até 30% do objeto.1

Em manifestação recente, o TCU mais uma vez tratou do tema da subcontratação com especial destaque para a observância ao dispositivo contratual. Nesse sentido, fixou:

A subcontratação em patamar superior ao permitido contratualmente, à revelia do contratante e por preços significativamente inferiores aos fixados no instrumento pactuado com a Administração Pública, desnatura as condições estabelecidas no procedimento licitatório, caracterizando fraude à licitação.2

No caso concreto, o TCU considerou que além de caracterizar fraude, a subcontratação em limite superior denota a falta de capacidade técnica para prestar os serviços almejados e a estratégia para majorar rendimentos em detrimento do interesse público. “Constitui, nesse sentido, inegável afronta aos princípios que norteiam as licitações e ao disposto no art. 72 da Lei 8.666/1993”, conclui a Corte de Contas.

É importante, porém, não generalizar esses conceitos. Muitas vezes, percentuais elevados de subcontratação são necessariamente aceitáveis.  Tome-se o exemplo da fabricação de veículos. A terceirização e subcontratação são tão elevadas que as fábricas são cognominadas de “montadoras”.

O controle é necessário e fundamental, mas é preciso distinguir as situações em que a norma, por má técnica legislativa, permite ampliar as possibilidades de gestão. Neste caso, pode-se entender que há obrigatoriedade de a Administração estabelecer no edital e no contrato, os limites do que pode ser objeto de subcontratação – art. 78, inc. VI da Lei nº 8.666/1993 – ou simplesmente considerar que o contratado é livre para gerir seu próprio negócio, devendo pedir autorização  da Administração, caso a caso. O pedido deve ser motivado tecnicamente, assim como a autorização ou a recusa por parte da Administração – art. 72 da Lei nº 8.666/1993.

1 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 025.230/2009-4. Acórdão nº 1.626/2010 – Plenário. Relator: ministro Valmir Campelo.

2 BRASIL. Tribunal de Contas da União. Processo TC nº 006.732/2011-9. Acórdão nº 799/2019 – Plenário. Relator: ministro Walton Alencar.

Critérios para análise de recurso interposto contra decisão que cessar o benefício por incapacidade

por J. U. Jacoby Fernandes

No ano de 2017, o Governo Federal editou a Medida Provisória nº 767/2017, que estabelecia novas regras para a verificação da concessão de benefícios previdenciários a segurados. A medida foi convertida1 na Lei nº 13.457, de 26 de junho 2017 e prevê, por exemplo que o segurado em gozo de auxílio-doença, concedido judicial ou administrativamente, poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram sua concessão ou manutenção.

A norma também destaca que o segurado em gozo de auxílio-doença, insuscetível de recuperação para sua atividade habitual, deverá se submeter a processo de reabilitação profissional para o exercício de outra atividade. Em suma, a inspiração da proposta é conter os casos de fraudes nas concessões dos benefícios.

A Lei estabelece, porém, instrumentos de defesa aos segurados submetidos às avaliações de condições laborais. Nesse sentido, o segurado que não concordar com o resultado da avaliação poderá apresentar, no prazo máximo de trinta dias, recurso da decisão da administração perante o Conselho de Recursos do Seguro Social, cuja análise médica pericial, se necessária, será feita pelo assistente técnico médico da junta de recursos do seguro social, perito diverso daquele que indeferiu o benefício.

Assim, a norma prevê uma instância recursal para discutir as divergências em relação à análise pericial. Como não seria difícil de se imaginar, os pedidos que chegam ao Conselho são muitos, devendo o órgão encontrar mecanismos de atender aos pedidos administrativos. Para tanto, o Conselho de Recursos do Seguro Social expediu provimento com critérios para a análise do Recurso Ordinário. O texto dispõe:

Art. 1º Nos processos de Recurso Ordinário interpostos contra a cessação do benefício de Auxílio-Doença previdenciário ou acidentário, em que o interessado não requereu pedido de prorrogação (pp) dentro do prazo de 15 dias, contados do décimo quinto dia que anteceder o termo final concedido até esse dia, deverá ser considerado precluso o pedido e considerado seu recurso como requerimento de novo benefício.2

O texto ainda destaca que nos processos que envolvam matéria médica em que for constatada a necessidade de pronunciamento técnico, o Conselheiro Relator, antes do encaminhamento à Assessoria Técnico-Médica (ATM), deverá observar:

Art. 2º […]

  • 1º Havendo perícia médica inicial nos autos, somente deverá ser solicitada nova perícia médica ao INSS nos casos em que o ATM sugerir.
  • 2º Antes do encaminhamento, deverá verificar se já houve pronunciamento daquela assessoria sobre o mesmo assunto, evitando remessa desnecessária do processo.2

Com as determinações, o provimento reforça a ideia dos precedentes de manifestações a fim de tornar mais eficiente a atuação do conselho.

1 BRASIL. Lei nº 13.457, de 26 de junho de 2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2017/Lei/L13457.htm. Acesso em: 09 maio 2019.

2 MINISTÉRIO DA ECONOMIA. Secretaria Especial de Previdência e Trabalho. Conselho de Recursos da Previdência Social. Provimento nº 06, de 03 de maio de 2019. Diário Oficial da União: seção 1, Brasília, DF, ano 157, nº 87, p. 51, 08 maio 2019.