Estrutura e organização dos tribunais de contas e possibilidade de modificações

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por J. U. Jacoby Fernandes

No Brasil, encontra-se implícita, na Constituição Federal, a ideia de estruturação sistêmica da atividade de controle, sendo que, para o controle interno, a regra é compulsória.  Nessa dimensão, a definição estrutural deveria levar em conta a fisionomia do paradigma estabelecido pela Constituição Federal: o Tribunal de Contas da União – TCU.

O TCU constitui o paradigma federal de controle, e as normas constitucionais pertinentes devem ser aplicadas, quando for possível, aos tribunais de contas dos estados e do Distrito Federal, bem como aos tribunais e conselhos de contas municipais.  Duas regras foram compulsoriamente definidas para os tribunais de contas das unidades federadas: compete à Constituição Estadual dispor sobre os tribunais de contas, os quais, adiantou o constituinte, devem ser integrados necessariamente por sete conselheiros.

Após a promulgação da Constituição Federal, o tema “estrutura do controle dos Estados” demorou a ser pacificado na jurisprudência. Os tribunais e conselhos de contas das unidades federadas guardam conformidade com o modelo federal, exceto em relação aos órgãos técnicos, que se limitam à respectiva área de jurisdição. Recentemente, o Supremo Tribunal Federal – STF foi instado a se manifestar sobre os critérios para a alteração dos tribunais de contas.

Por meio do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 4.418, de relatoria do ministro Dias Toffoli, a Corte reconheceu1, por unanimidade, a inconstitucionalidade da Lei Estadual nº 2.351, de 11 de maio de 2010, de Tocantins, que alterou e revogou dispositivos da Lei Estadual nº 1.284, de 17 de dezembro de 2001 – a Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.

A proposição de alteração partiu do Legislativo, o que, para o STF, representou vício de iniciativa. “As cortes de contas seguem o exemplo dos tribunais judiciários no que concerne às garantias de independência, sendo também detentoras de autonomia funcional, administrativa e financeira, das quais decorre, essencialmente, a iniciativa reservada para instaurar processo legislativo que pretenda alterar sua organização e funcionamento, conforme interpretação sistemática dos arts. 73, 75 e 96, II, d, da Constituição Federal”, destaca o ministro Dias Toffoli na decisão.

Entre as diversas alterações, a lei questionada revoga o § 6º do art. 1º da Lei Orgânica do TCE/TO, que estabelece a sujeição do prefeito à apreciação e ao julgamento de contas por parte da Corte quando atua no exercício das funções de ordenador de despesas.

A decisão do STF ainda trouxe julgamentos no mesmo sentido para demonstrar a atuação reiterada da Corte na matéria. “A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem se orientado no sentido de reconhecer a inconstitucionalidade formal, por vício de iniciativa, das disposições que, sendo oriundas de proposição parlamentar ou mesmo de emenda parlamentar, impliquem alteração na organização, na estrutura interna ou no funcionamento dos tribunais de contas”, destaca a Corte.

1 SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. ADI nº 4418. Diário Oficial da União [da] República Federativa do Brasil, Brasília, DF, 04 abril 2017. Seção 01, p. 01.